2025年地方政府债券发行已收官，发债规模创下历史新高。
根据中诚信国际研究院数据，2025年全年全国发行地方政府债券约10.3万亿元，同比增长5.2%。
中诚信国际研究院院长袁海霞告诉第一财经，这是年度地方政府债券发行规模首次突破10万亿元。2025年地方政府债券发行呈现多个亮点，比如，去年4.6万亿元新增专项债券使用范围进一步拓宽，对房地产相关项目的支持力度明显加大，以稳定楼市等。去年，超10万亿地方政府债券拉动投资，惠民生、补短板，推动隐性债务风险化解，从而稳住经济大盘。
“为推动今年经济社会平稳运行，预计2026年地方政府债券发行规模会继续超过10万亿元，并且适度加快发债进度，推动项目尽早开工建设，发挥债券稳投资、补短板等效应。”中央财经大学教授温来成告诉第一财经。
10万亿资金用在哪
为了稳投资、稳楼市和支持地方政府化解隐性债务，2025年初国家将地方政府新增债券限额提高至5.2万亿元，并在四季度又额外增加0.5万亿元地方政府债券发行额度。中央此前安排的10万亿元隐性债务置换计划持续落地，也使得再融资债券发行规模维持高位。
中诚信国际研究院数据显示，2025年约10.3万亿元地方政府债券中，新增债券发行5.37万亿元，同比增长13.9%；再融资债发行4.93万亿元，同比下降2.9%。
地方政府新增债券主要用于重大项目等建设，而再融资债券则用于偿还旧债。去年地方政府发行的5.37万亿元新增债券中，新增专项债券发行规模约4.6万亿元，同比增长14.5%。
袁海霞表示，去年新增专项债在投向“负面清单”管理新模式下，投向领域大幅拓宽，是一大亮点。比如，广东等地发行了收购存量闲置土地的专项债；浙江、四川等地发行了收购存量商品房用于保障性住房的专项债；广西、云南等地明确用于清理拖欠账款的专项债额度、合计规模超1500亿元；北京、上海等地将专项债用于政府投资基金，合计规模超800亿元。
根据企业预警通数据，2025年用于项目建设的新增专项债资金中，约26.5%投向市政和产业园区基础设施，约17%投向土地储备，约16.9%投向交通基础设施，约11.8%投向保障性安居工程，约11%投向社会事业等。
“对投资拉动明显的市政产业园、交通、水利等项目，仍是地方政府债券的重点支持领域，2025年近半数新增专项债投向相关领域，推动稳增长、促基建；同时，对房地产相关项目的支持力度明显加大，用于土储、旧改、棚改、城中村改造、收购存量商品房的新增专项债资金占比超20%，助力稳地产、稳投资。另外地方创新通过专项债支持政府投资基金，积极支持战略性新兴产业发展及科技创新。”袁海霞说。
温来成表示，去年地方政府债券支持房地产领域明显增大，对推动房地产止跌回稳发挥重要作用。一些城市发行专项债来注资当地政府投资基金，以此支持科创等，这种新探索也值得关注。
今年地方政府债券发行的另一大特点，是加力化解地方政府债务风险。
袁海霞表示，2025年用于化债的地方政府债券发行3.68万亿元、同比增长8.8%，积极助力置换存量隐性债务、“清欠”、补充财力等。
“伴随大规模置换持续推进，地方隐性债务规模有所下降，地方化债压力大幅减轻，为地方发展腾挪空间，置换后债务平均利息成本降低超2.5个百分点、节约付息支出超4500亿元。同时，地方通过专项债支持‘清欠’，有助于缓解相关企业主体流动性压力，进一步畅通地方资金链条，推动经济形成良性循环。”袁海霞说。
根据财政部数据，2025年地方政府债券发行成本继续下降，平均发行利率首次低于2%；发债期限有所拉长。
企业预警通数据显示，在31个省份中，江苏、广东、山东、四川、河南、浙江发债规模位居前六，均超5000亿元。
债务管理不断优化
2025年地方政府债务管理上也在不断优化，以充分发挥债券资金稳投资、补短板、惠民生等多重效应。
根据国务院部署，2025年首次在江苏、山东、广东、四川、北京等10个省份及河北雄安新区实施专项债券项目“自审自发”试点，即地方项目省级政府批准后即可发行，不用再报国家发展改革委和财政部审核。
袁海霞表示，上述试点提升了专项债发行使用效率。去年前三季度，进行“自审自发”试点的10个省份新增专项债完成全年限额的进度均值为93%，明显高出非试点省份18个百分点。另外，试点省份积极推进专项债用途创新、率先拓宽投向领域。如进行试点的广东，在当年2月率先发行了收购存量闲置土地的专项债；北京在当年6月创新将专项债用于政府投资基金，为其他地区拓宽专项债投向领域提供了有益借鉴。
随着今年1月5日，山东省发行723.81亿元地方政府债券，2026年地方政府债券发行也已经启动。目前地方政府披露的2026年一季度地方政府债券发行计划额度已经超过2万亿元。
袁海霞认为，2026年地方政府债券发行规模将稳步扩容，适度靠前发力。她建议2026年赤字率保持在4%以上，可安排约1万亿元新增一般债，保障“三保”等必要支出，安排5万亿元左右的新增专项债，弥补2025年减少的用于基建项目的额度，并满足持续拓宽专项债用途的需求。
“2025年地方政府债券使用进度偏慢，一定程度上影响基建投资拉动效果，2026年要加快支出节奏，主动靠前发力，合理加快地方政府债券的下达拨付以及使用进度，推动尽快形成实际支出和实物工作量。”袁海霞说。
在2026年地方政府债券资金投向上，袁海霞建议继续优化投向结构，比如专项债额度可以向新基建领域及具有战略性前瞻性的新产业领域倾斜。中央要求着力稳定房地产市场，预计今年专项债对土储、收购存量商品房等领域的支持力度有望加大。
袁海霞认为，当前传统基建领域存在的短板弱项仍需加力补足，专项债对地下综合管廊、韧性城市建设、应急救灾基础设施建设等领域的支持力度仍需加大，并保持医疗、教育、养老、托幼等民生领域的支持力度，强化基本公共服务托底作用。另外在继续注资中小银行的基础上，可探索支持其他各类地方中小金融机构的可行性，缓释中小金融机构经营压力。
温来成表示，从近些年审计等情况看，地方政府债券资金闲置挪用等问题依然存在，仍需要强化地方政府债券管理，提高项目质量和效益，从根本上来防范地方政府债务风险。
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